Yes Minister

Yes Minister, vieille émission de la BBC (radio). Au début, j'ai cru qu'il s'agissait de l'histoire d'un homme politique incompétent, qui devient ministre, à la suite d'un changement de majorité. Petit à petit, je me demande, s'il n'est pas question, plutôt, de sa lutte contre sa propre administration. La véritable opposition, c'est elle, dit-il, d'ailleurs. L'autre ne compte pas.

Comme les Japonais, elle dit toujours "oui", "Yes Minister", mais elle veut le contraindre à l'impuissance.

Elle lui joue tous les coups pendables, possibles et imaginables : lui faire commettre faute, qui le forcerait à la démission, ou le paralyser par une forme de chantage. Et ce, afin qu'il la laisse ne rien faire, tout en faisant croître sans cesse ses effectifs. 

Surprenant ? Mauvais esprit ? Je me suis souvenu, cependant, de ce que me disait, tristement, un haut fonctionnaire : l'administration française était devenue une sorte de pyramide inversée, une armée mexicaine de chefs, sans quasiment plus aucun opérationnel... 

Réformer l'Etat : impossible n'est pas français

Autour de moi, on en veut à M.Macron de ne pas faire maigrir l'administration. Mais comment licencier des fonctionnaires ?

En fait, l'Etat a connu une transformation curieuse. Ses réformes "libérales" ont consisté à liquider les couches de l'administration qui aidaient les citoyens et les entreprises, pour les remplacer par des donneurs d'ordres. L'administration ressemble à une pyramide inversée, des chefs et pas d'exécutants, me disait un haut fonctionnaire. Pire, la loi NOTRe, qui a créé de grandes régions, les a faites sur le modèle de l'Etat. Il n'y a plus un Etat, mais 14, maintenant. Et le millier d'intercommunalités leur emboîtent le pas. Mal français.

Il n'est pas impossible que la société civile ait commencé à réagir. Il n'est donc peut être pas judicieux de regonfler les anciennes couches utiles de l'Etat. Mais le reste ? 

Solution simple, sans licenciement : reconfigurer l'Etat pour l'efficacité. Et payer le personnels inutiles à ne rien faire. Une forme de chômage, mais illimité. Bien sûr, rien n'empêche de concevoir des programmes de reconversion volontaire de ces personnels. Par exemple, pour ceux qui le peuvent, l'enseignement (plus la classe est petite mieux on apprend), ou des formes de "mécénat de compétence".

Le préfet, hirondelle de la réforme de l'Etat ?

On annonce la suppression du corps des préfets. Un article décode la nouvelle.

"Chaque corps instaure une hiérarchie sociale en son sein. Les préfets forment une barrière douanière qui protège de l’extérieur." Les corps administratifs sont des corporations, ils ont leur vie propre, c'est cela qui est en jeu. Apparemment il est maintenant prévu qu'une carrière administrative se fasse en passant de corps en corps. Les préfets ne sont qu'un exemple parmi d'autres. 

Va-t-on utiliser une technique que l'on attribuait aux Japonais, dans ma jeunesse : ils faisaient passer un employé par toutes les fonctions de l'entreprise, de façon à ce qu'il la connaisse et acquiert le sens de l'équipe ? 

Si c'est le cas, l'Etat pourrait donner des leçons à l'entreprise... 

(En tout cas, je constate que la politique du gouvernement est toujours aussi illisible pour le commun des mortels.)

La triste et édifiante histoire du haut fonctionnaire ?

L'histoire récente de la France, c'est la création, après guerre, de champions nationaux. Ils sont dirigés par des hauts fonctionnaires, généralement des membres du corps le plus prestigieux de polytechnique (les Mines). La France a le monopole de l'intelligence, il faut en profiter ! Ces gens en arrivent à penser que, pour faire l'intérêt du pays, ils doivent faire celui de leur entreprise. Elle devient une multinationale comme les autres. Parce qu'ils ne sont pas très habiles à ce jeu ? ils sont remplacés par des énarques, eux mêmes remplacés, de plus en plus (Air France, Sanofi) ?, par des étrangers. D'ailleurs, il est fréquent que ces "champions" finissent acquis par d'autres (Alcatel, Arcelor, Lafarge). Exit le haut fonctionnaire. 

Notre élite fut-elle l'idiot utile d'un jeu qui la dépassait ? Quelle leçon, autre que d'humilité, en tirer ?

Le grand bond en avant dans la démocratie locale ?

Dans la tradition française de "la fronde", les élus locaux font la nique à l'administration centrale. Il est possible qu'ils gagnent.

S'il y a eu conflit, c'est parce que les élus locaux sont dépensiers. L'Etat a voulu les contraindre à la vertu. Ils ont les torts qu'ils lui reprochent. Ils constituent une police municipale, une agence de développement, concurrente des chambres de commerce, ils offrent du pain et des jeux, ils se font construire un Versailles à la démesure de leur ego...

L'Etat a eu le tort de vouloir leur apprendre la responsabilité par la contrainte, ce qui ne marche jamais. Leur laisser la bride sur le cou au milieu de la crise la plus terrible que nous ayons eue en un siècle est sûrement le meilleur moyen de procéder. L'erreur ne pardonnera pas. Il faudra s'adapter vite ou périr. Ce n'est pas un changement, Grand timonier, mais une révolution culturelle !

Attachons nos ceintures...

(En fait, les réformes "libérales" ont dissout les "corps intermédiaires" (cf. l'administration des ponts et chaussées, les chambres de commerce, etc.). Mais le besoin demeurait ? Ce qui a encouragé les collectivités locales à les reconstituer ? Si l'on veut ramener la France à la vertu, il va peut-être falloir recréer ces organes intermédiaires, sans retomber dans une centralisation jacobine de leur programmation.)

La dégénérescence de l'administration

Hier, l'administration était d'élite. On l'a oublié. Il suffit de relire l'oeuvre de Max Weber, pour le constater, et en comprendre la raison. De la fin du 19ème, au milieu du 20ème, toujours selon Weber, l'administration était l'illustration de la "rationalité", c'est à dire de la réalisation d'un objectif. L'administration mettant en oeuvre le "progrès", sa mission était de transformer la société pour réaliser, en quelques sortes, le programme des "lumières". N'y entrait que l'élite de la nation, sélectionnée par concours.

Curieusement, ce modèle semble avoir mieux évolué en Allemagne (pragmatique ?) qu'en France. L'administration française, comme on le voit depuis les débuts de l'épidémie, continue à nous prendre pour des innocents. En revanche, elle est désormais l'image même de l'incompétence, elle est fuie par l'élite intellectuelle, qui ne veut plus y perdre son temps, mais qui continue à la prendre comme tremplin pour accéder aux plus hautes fonctions politiques et économiques.

Vive le fonctionnaire libre !

Qui a dit que l'administration était un cas désespéré ? Il suffit de la débarrasser de ses chefs, et elle devient efficace et responsable, et ne compte plus ses heures !

Voilà les conclusions que l'on a tirées du confinement. C'est ce qu'on lit ici.

La gendarmerie est cultivée

La cellule de la gendarmerie qui protège les agriculteurs (billet précédent) se nomme Déméter.

Déméter, c'est la déesse de l'agriculture, chez les Grecs. C'est Cérès pour les Romains (malheureusement : le CRS est un policier).

Il doit y avoir, quelque-part dans l'administration, un érudit dont le rôle est d'inventer les noms des opérations qu'elle mène. Les Américains, et leurs "tempêtes du désert", doivent nous l'envier.

M.Macron et la transformation de la fonction publique

Qu'est-ce que M.Macron essaie de faire dans la fonction publique ? Mystère. Le projet de loi "Transformation de la fonction publique" (La Tribune) ne parle que de droit du travail. Apparemment M.Macron veut aligner la fonction publique sur le secteur privé. On s'approche à pas feutrés du licenciement ?

Qu'est-ce que cela va nous apporter ? Selon moi, le problème de la fonction publique n'est pas son coût, mais sa désorganisation. Le rapport qualité prix des personnels me semble supérieur à ce que l'on trouve dans le privé. Et ce du fait d'un statut qui permet d'échanger un peu de salaire contre la sécurité de l'emploi. Seulement, ces gens sont extraordinairement mal utilisés.

Une hypothèse possible est que M.Macron n'ait aucun objectif précis en tête, mais qu'il pense qu'en "flexibilisant" l'emploi on produit mécaniquement la performance. Le mal de la fonction publique, ce serait le statut de fonctionnaire.

ENA ou la fabrique des oligarques ?

En ces temps où l'on veut supprimer l'ENA, la question se pose : comment le serviteur de l'Etat s'est-il mis à se servir de l'Etat ?

A l'origine l'ENA était faite pour les résistants. On lit que, après guerre, l'on voulait renouveler l'administration, compromise avec l'occupant, par des purs. Il est difficile aujourd'hui de comprendre qui étaient ces gens. C'était des Jean Moulin, plutôt que des de Gaulle. Ils avaient donné leur vie pour un idéal. Pendant des années, dans l'ombre, ils avaient pris des risques insensés, parfois connu les camps, la torture, et, souvent, crevé de faim. Ils étaient des missionnaires, des martyrs en puissance. Et ils ont apporté ce dévouement au service de l'Etat. Leur moteur était-il le sacrifice ? Le sentiment du devoir accompli serait-il la plus grande des satisfactions ?

Et les énarques d'aujourd'hui ? Ils sont diplômés d'HEC ou de Normale Sup (dans ce cas, ils sont aussi agrégés), des écoles hyper élitistes. Puis ils sont passés par Science Po, sont sortis dans les meilleurs, ont réussi le concours de l'ENA, puis ont été soumis, pendant deux ans, à une série d'épreuves, portant sur des sujets de peu d'intérêt et jugées avec le plus grand des arbitraires. Ils en sont sortis une nouvelle fois vainqueurs. Ils ont trente ans, ils n'ont fait que travailler, comme des fous, ils n'ont rien appris, ils n'ont rien vu de la vie, ils ont la conscience d'être des génies. Et que leur offre-t-on ? Une place de gratte-papier dans une administration miteuse ! Pas étonnant qu'ils veuillent la dynamiter. D'autant que la multinationale est prête à leur faire une vie de PDG pour profiter de leur carnet d'adresses.

Triste et édifiante histoire de l'Ecole centrale ?

Pourquoi n'est-il pas passé par le corps des finances ? me suis-je demandé en lisant le CV du nouveau directeur de l'Ecole centrale de Paris. En effet, il est diplômé de Normale sup et membre du corps des Mines (de mon temps, ce dernier était ouvert aux dix meilleurs polytechniciens, plus à quelques esprits d'exception égarés). L'élite ultime, à l'inspection des finances près, de la technostructure publique. Toujours est-il que c'est peut être un moment important pour l'Ecole centrale. En effet, depuis qu'elle a des anciens élèves en âge de la diriger, tous ses directeurs ont été centraliens. Cela tenait à son projet, même. Triste fin d'une belle histoire ?

Centrale avait pour origine Saint Simon : elle devait former un entrepreneur scientifique. Et c'est ce qu'ont fait les premiers anciens élèves - enseignants. Ils transformaient leur expérimentation pratique en théorie, qu'ils transmettaient à leurs jeunes camarades. Inversement, ils absorbaient les théories, qu'ils adaptaient à la réalité. Ils furent parmi les premiers à enseigner le management scientifique de Taylor, par exemple. Succès énorme, dont la Tour Eiffel n'est que la partie émergée. Et qui a engendré un grand nombre d'émules dans le monde.

Ecole du 21ème siècle ! direz-vous. Curieusement, son ancien directeur a fait un autre diagnostic. Emporté par l'admirable influence chinoise, il a pensé que l'école n'avait pas une taille critique. Il s'est engagé dans une politique de fusion acquisition en marche forcée.

Dans le monde des entreprises, ce type de stratégie, fréquente, car à la démesure des égos des dirigeants, finit par une faillite, et, en France, par une reprise en main de l'Etat. La force ultime d'une entreprise, ou de toute institution, est son projet fondateur. Parce que ce projet est unique. Et que ceux qui gagnent sont les innovateurs. Les Steve Jobs ou les Eiffel. Pas les Chinois, ou les technocrates. Voici un enseignement que j'ai tiré de mon expérience.

Désadministration

Daniel Zagury parle de sa vie à l'hôpital (France Culture). Désormais il a à côté de lui des "managers"...

On a voulu transformer la fonction publique en une entreprise. Brillante idée, car l'entreprise, c'est bien plus efficace que l'administration, non ? Et surtout, on n'a pas à la gérer, puisque ce sont les "forces du marché" qui le font, n'est-ce pas ? Mais, pourquoi personne n'y avait-il pensé plus tôt ? Je vous le demande.

Et si c'était cette géniale idée qui expliquait en grande partie le chaos ambiant ?

Reengineering

La fonction publique a besoin d'un reengineering, disait, hier matin, un invité de France Culture. Un reengineering est une re conception des processus collectifs de travail. C'est ce que font les entreprises lorsqu'elles veulent gagner en productivité. (C'est l'essence de mon travail depuis trois décennies.)

C'est juste, et c'est ce que dit ce blog. Seulement, ce qu'oublie cet invité, c'est que l'entreprise a des dirigeants, qui, quoi qu'on en pense, ont été formés pour transformer sans arrêt leurs entreprises. D'ailleurs, ils ont vécu dans ces transformations. Ce n'est pas le cas de l'administration. On y "administre", comme sous l'ancien régime. Et on y ignore la productivité.

On pourrait attendre l'exemple d'en haut. Mais je ne le vois pas venir. Probablement parce qu'il est fait de hauts fonctionnaires qui n'ont qu'un vernis entrepreneurial. Ce qui manque à la fonction publique, c'est un patron ?

Stressant service public

Je dois faire une déclaration d'impôts par Internet. C'est pour le compte de quelqu'un qui ne l'a jamais fait. Je m'inscris donc. On me demande un mot de passe. Le site me dit qu'il va m'envoyer un mail de confirmation. Mais, attention, il ne sera valable qu'un jour. Rien; Une heure, deux heures, je m'inquiète : rien dans l'antispam, aurais-je mal écrit mon adresse mail ?... Je vais me coucher. J'appellerai les impôts demain. Eh bien le mail est arrivé dans la nuit. 

J'ai retrouvé le sentiment que j'avais eu aux urgences. Dans le service public rien ne marche comme il devrait et pourtant, tout finit toujours par marcher. Il faut prendre son mal en patience.

Le haut technocrate bloque le changement

Avant guerre, ou plutôt à l'époque de Vichy ?, il y a eu un consensus parmi les hauts technocrates, du type du consensus de Washington : ils savaient comment organiser la société. Pour assurer son bonheur il fallait lui appliquer les conseils de la science. Cette idée a triomphé après guerre, à une époque où le changement consistait à reconstruire l'économie et à diffuser les découvertes faites durant la guerre. 

Mais aujourd'hui, cela ne va plus. Le technocrate applique des techniques que d'autres ont inventées. Or, elles ne fonctionnent pas. Il faut en trouver de nouvelles. Le technocrate doit se faire enquêteur. Et il doit être guidé par l'intérêt de l'organisation qu'il dirige. Changement douloureux ?

Administration : c'est le haut qui doit changer ?

L'administration a besoin d'une révolution managériale. C'est la conclusion à laquelle j'aboutis, à répétition. L'administration a des personnels très compétents. Elle peut se payer ce dont aucune entreprise n'a les moyens. Ce qui pêche, c'est la tête. Voici comment je modélise la question. 

• Le haut fonctionnaire pense devoir sa légitimité à ses diplômes. Ce sont les mêmes que ceux de ses ancêtres, Or, ils étaient compétents. Première erreur. Ce n'est pas le diplôme qui fait la compétence. Les ancêtres avaient un savoir que n'avait pas le reste de la population. C'était la raison de leur légitimité. La formation que fournit l'ENA, surtout lorsqu'elle est suivie d'un total immobilisme intellectuel, n'est certainement pas ce qu'il y a de mieux pour produire un être humain digne de ce nom. 
• Il se voit comme un entrepreneur. Il considère qu'il est entouré d'incompétents, de résistants au changement et au progrès. Son action managériale se limite à faire appel au consultant. Celui-ci applique des techniques, de type lean, supposées faire gagner en productivité l'organisation. C'est un retour au taylorisme le plus ringard. Il transforme l'or en plomb. L'être humain en machine. Du coup, le service public se dégrade. Le haut fonctionnaire se lamente : il a été trahi. 

Et s'il imitait l'entrepreneur ? Lui a une obligation de résultat. Son entreprise est finie si son marché n'achète pas ses produits. Et il fait avec ce qu'il a. Il s'adapte à ses équipes, parce qu'il sait que le contraire n'est pas possible. Et ce sont ces contraintes qui le rendent créatif. Le haut fonctionnaire devrait méditer l'exemple de Sloan et du Pont de Nemours. 

Administration : syndrome France Télécom ?

J'analyse un changement dans l'administration. Que vois-je ?

• L'Etat de gauche poursuit des réformes de droite, avec, il me semble, une vigueur que n'avait pas son prédécesseur.
• Il demande des gains de productivité invraisemblables (près de 20% en 4 ans), avec en plus suppression d'effectifs (non renouvellement des départs à la retraite). Et ça passe... 
• Cela semble valider les thèses des libéraux. "Le changement pour le changement". Effectivement, le changement (quand il est bien mené) secoue la poussière et fait découvrir des inefficacités patentes et des situations de rente. Surtout, il ouvre des perspectives de carrière, il stimule l'intelligence. 
• Seulement, on est arrivé très très loin. Même les plus terroristes des acheteurs de l'automobile ne demandent pas des gains de productivité de plus de 2% par an...

Cela commence à devenir dangereux :

• Si l'on sait mesurer les économies, on ne voit pas leurs conséquences. Irresponsabilité. Or, il y a bien souvent des vies en jeu. (Cf. la santé.)
• L'industrie a compris que le gain de productivité était produit par l'investissement. Visiblement, cette idée de bon sens n'a pas percuté l'intellect de l'administration. Or, vouloir des gains de productivité sans investissement signifie injonction paradoxale et suicide... 
• En outre certaines mesures sont clairement déflationnistes. L'administration ne veut pas licencier. Ce serait mal vu. Du coup, indirectement, elle force ses fournisseurs privés à le faire. De plus, elle leur impose de réduire leurs prix sans gain de productivité. Ce qui est exactement la définition de déflation.

D'où question : les réformes qui sont faites sont-elles les bonnes ? Le changement actuel prend beaucoup de risques pour peu de résultats. S'est-il attaqué aux réelles sources d'inefficacité ? Et si c'était les grands gaspilleurs qui avaient la haute main sur le changement ?

Comment motiver le fonctionnaire ?

Discussion avec deux égyptologues. Elles partagent l'avis commun. Puisque le fonctionnaire est inamovible, rien ne peut le motiver. Je leur ai démontré que c'était faux.

• Diagnostic. 1) Elles crèvent d'un management couard. Et qui, au mieux, divise pour régner. 2) Du coup, elle nagent dans le dysfonctionnement. La fonction publique est une jungle de baronnies et de rites cocasses. C'est le royaume de l'irrationalité. Un territoire d'étude pour anthropologue. Etre un égyptologue est un parcours du combattant. Sans un amour de leur sujet chevillé au corps, et une énergie étonnante, elles n'auraient jamais fait aucune recherche.
• Solution. Façon de mener le changement dans l'administration. Donnant donnant. Je fais sauter le dysfonctionnement, tu mets en place mon changement. 

Ce qui résout la question du management mou. Ce qui fait que le chef ne se comporte pas en chef est que le dit chef est un bobo bien pensant. Il ne veut pas être un flic, sa définition de "chef". Or, on ne lui demande pas d'être un flic. On lui demande seulement d'agir sur les dysfonctionnements de l'organisation. Et il n'a même pas à craindre pour ses privilèges. Ses collaborateurs ne demandent qu'à bien faire leur travail.

Réformer l'Etat, c'est facile

Ne sommes-nous pas persuadés qu'il est impossible de réformer les services de l'Etat ? Que l'administration n'est faite de que de paresseux, en perpétuel congé de maladie ? J'ai rencontré un contrôleur de gestion, pourtant, qui a réussi un changement étonnant. 

Un exemple à méditer
Il travaille pour une agence de l'Etat. Elle avait du mal à réaliser les économies qu'on lui demandait (RGPP). Alors, au lieu de chercher à imposer le changement, il a proposé à sa direction financière de confier à ses directions la responsabilité de leurs budgets, et de prendre le rôle d'un "donneur d'aide", qui leur facilite la tâche. C'était le bon moment : on craignait l'absorption de l'agence par des unités plus grosses. Or, ses personnels étaient très attachés à leur mission.

Le plus étonnant n'est pas que le changement ait réussi. C'est qu'il ait révélé que l'agence avait un savoir-faire, unique, qu'elle ignorait. Et que ce savoir faire est capital pour la rationalisation de son secteur. Exemple de résilience : le changement ne l'a pas détruite, mais lui a donné une nouvelle identité.

Administration et entreprise, kiff kiff ?
Je retrouve mon expérience de l'entreprise :

• Le pouvoir est en bas. Le changement ne peut passer en force.  
• Il y a autant de facteurs de motivation pour le changement dans l’administration que dans l’entreprise. Croire que l'on motive les gens en les menaçant de les virer est d'une stupidité sans nom.
• Nos entreprises ignorent leur savoir-faire. Du coup, elles le bradent. Voilà la cause du « mal français ». Eh bien il en est de même de l'administration. (Du Français ?) 

Il y a cependant des différences entre administration et entreprise. 

• L’administration a des personnels généralement beaucoup plus qualifiés que ceux de l’entreprise. Peu de PME pourraient s’offrir les CV de l'agence, en aussi grand nombre. Ce qui est un atout en termes de changement. (J'avais déjà noté cela lorsque je travaillais pour les CCI.)
• Mais l'entreprise a un savoir-faire, et des techniques d'organisation, qui manquent à l’administration. En particulier l'administration possède un management qui n’a pas été formé pour manager. Résultat : personnels laissés à eux mêmes, d'où conditions de travail désastreuses, d'où absentéisme et présentéisme. Explication de la mauvaise réputation de l’administration.

Réformer l'Etat, c'est facile ?
Bref, moyennant des techniques qui existent ailleurs, l'administration peut "gagner en productivité" vite et bien. Alors pourquoi nous dit-on le contraire ? Peut-être :

• Intérêt privé, qui veut nous faire croire à l'incompétence de l'administration, pour privatiser quelques profits. 
• "Management incapable de manager" de l'administration, qui trouve là une excuse à ses échecs. 

Administrations, rebiffez-vous, et apprenez à manager ?

Le mal de la fonction publique ?

Je suis frappé par une série d’observations convergentes. Ce qui ne va pas dans la fonction publique, c’est une faiblesse de management. Ses cadres ont d’immenses difficultés à faire fonctionner leurs services. D’où conditions de travail difficiles. Tout l’édifice repose sur quelques épaules, et le reste déprime. Le problème est le même dans l’enseignement. L’enseignant est incapable de fournir à l’élève les repères dont il a besoin.

C’est un problème d’autorité, je crois. Il me semble que l’autorité, c’est un comportement qui incarne des valeurs. Et que la fonction publique est faite d’intellectuels pour qui les valeurs ne sont que des abstractions. J’espère avoir tort. Ou que leur cas n’est pas désespéré.